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全球城市策略|纽约住房新蓝图:如何新建和保有可负担住房

发布日期:2022/09/17 来源: 本站 阅读量(7


  全球城市策略|纽约住房新蓝图:如何新建和保有可负担住房纽约市的住房危机长期存在。许多人受困于无家可归、住房品质低劣或住房成本超出负担等状况;又有许多居民为保有高品质住房而多年持续承受巨大压力。

  纽约每一任市长都会出台应对住房可负担性危机的计划,现任市长埃里克·亚当斯*近发布了崭新的住房计划,标题为《为邻里提供住房:住房及无家可归问题应对蓝图》(Housing Our Neighbors: A Blueprint for Housing and Homelessness),其中列明五项重要举措:① 转变纽约市住房管理局(NYCHA)工作流程和方式;② 解决无家可归和住房不稳定问题;③ 新建和保有可负担住房;④ 改善纽约市民的健康和安全;⑤ 精简流程,减轻冗长行政程序的负担。

  虽然《纽约时报》发文指出,这五项举措都欠缺必要细节:“有些举措无法得到保证,例如重新制订城市区划,从而许可建造更多经济适用房,并扩大为独居成年人提供的一居室住房数量。”此外,该计划也未列明具体目标,即并不知晓将有多少人通过该计划获得新的住房。

  即便如此,纽约市长已经支持为住房提供更多资金。这反映了纽约市政府的确把住房和无家可归问题列为优先事项:将在10年内,为该市的经济适用房计划增加50亿美元,使得在此期间对经济适用房的总投资达到220亿美元。这是一个历史*高数字。

  当然,亚当斯市长的新住房蓝图紧紧追随历任纽约市长的步伐。亚当斯的前任,白思豪市长曾提出“为纽约提供住房”计划,列明建造并保有20万套可负担住房的雄心。

  对任何繁荣的大都市而言,住房可负担性不足向来都是不容忽视的问题。而大量经济适用房(或称可负担住房)的建造和供应是*有力的解决方案。有鉴于此,本文就纽约新住房蓝图中的重要举措之三——“新建和保有可负担住房”加以引介,以期抛砖引玉,为面临类似问题的中国城市提供参考。

  持续的住房短缺,是纽约市住房可负担能力和无家可归严重危机的根本原因。如今,超过一半的租房家庭每月需要花费30%以上的收入支付房租,收入*低的家庭受影响*严重。住房短缺加剧了交通、便利设施和经济机会等方面的差距,许多家庭不得不在住房的位置、品质和可负担性之间权衡。高房价也让绝大多数纽约人,尤其是有色人种,无法拥有房屋产权,更无法享受房产增值的获益。

  为了获知邻里的需求和优先事项的全面情况,纽约首席住房官员参与了2022年3月至5月期间的一系列论坛、会见和在线会议,收集了来自公共部门、非营利组织、个人特别有亲身体验者的多方发声。基于对重要优先事项的分析,确定了适合于所有纽约人需求的住房和无家可归问题的综合愿景。值得一提的是,这是有史以来纽约首次邀请当前和曾经的无家可归者到市政厅与市长会面,并让这些直接受影响者就应对政策和计划发表意见。在接下来各项对策的实施过程中,纽约市政府也将继续与有过无家可归经历的市民合作。

  另外,纽约经由公众参与计划(NYC Speaks),开展了为期六个月的全市公众调查,围绕10个住房领域问题与62000位纽约人进行了交流。据统计数据,“住房”被列为绝大多数纽约人的**要务,而在住房方面,纽约市民认为的行动优先排序是:① 保护经济适用房,② 对违反建筑法规的行为执法,以及③ 支持经济适用房。这些均已纳入新发布的住房计划中。

  正如本文引介的举措之三:“新建和保有可负担住房”,正是纽约市政府致力于与各层级政府合作,投资于优质、安全和可负担的住房,让纽约市居民和社区繁荣发展,同时消除阻碍公平增长和导致住房成本增加的诸多障碍。

  如果不改变纽约市住房短缺状况,就无法解决住房负担能力和无家可归危机。近几十年来,纽约市人口快速增长,目前达到880万居民的历史新高,住房建造却没能跟上人口增长的步伐。长年累积的住房短缺,是住房成本大幅上涨的根本原因。为扭转危机并满足所有居民的住房需求,必须增加住房建设数量。纽约政府将推进一系列包容性的方法鼓励新增住房供应。近年来,纽约市也在可负担住房的建设和保有方面进行了大额投资。亚当斯市长领导的纽约市政府将继续对现有保障性住房进行重要投入,同时努力推进政策改革、州立法、税收优惠和一系列其他工具,以促成更快建造新住房,提高新增住房整体供应能力。

  1921-2020年间纽约市人口变化与住房单元竣工情况对比(橘色为人口变化情况,蓝色为住房单元竣工数量)。纽约住房负担能力危机的一个主要原因,在于纽约市的存量住房远落后于近几十年来快速人口和就业增长。与美国其他主要城市相比,纽约市的人均新建住房单位数量要少得多。

  纽约市住房建造和维护的成本是世界上*高的。建筑和维护成本受到多种因素影响,例如,通货膨胀率、供应链、保险费用上涨以及建筑材料和劳动力成本。纽约市的区划、建筑、施工和维护规范都久未更新,无法反映当今世界各地*佳实践,这也加重了住房开发和运营成本。繁冗过时的法规,导致额外费用征收,从而推高租金、房价,并导致住房维修不力。当然,建筑制造、数字化制造、建筑信息和相关技术方面的重大创新,都将有助于降低成本并加快住房生产,同时为纽约人创造新的就业机会。

  纽约市政府计划与行业专家和从业者合作,收集信息并制定行动方案来应对这些挑战,可能涉及立法、监管和流程改革。消除不必要的发展障碍,拥抱建筑技术的创新,并简化相关流程,充分借助技术进步以提高速度、增进效率。

  自从纽约诸多区划和住房法规制订以来,纽约市人口已发生了巨大变化。但当前许可的住房类型范围却越来越窄。从历史上看,在各个时期都有多种多样的住房选择以满足不同需求——战前设置许多单间的公寓楼,单人住房(single-room occupancy units,SRO),低密度社区的花园公寓以及双拼联排住宅等等。 但是,限制性的区划条例和其他法规,导致住房类型减少,渐趋单一,现有存量住房与纽约人多样化的生活和家庭构成之间存在明显的不匹配。

  老年人、独居成年人以及多代家庭,有不同的住房需求,可以通过更经济的小单元、附属单元、共享住房模式来满足。当然,有鉴于区划条例和住房法规植根于歧视、隔离和排斥的历史,所以对区划和住房法规进行更新,不仅可以满足纽约不同家庭需求,还可以应对红线和隔离的遗留问题。

  纽约市将推行一揽子的区划和监管改革,以鼓励供应更为多样类型和规格的住房。寻求增加小型住宅供应数量,并提升住宅改建的灵活性,在当前住房低密度地区推行附属住宅单元(ADU)建造,并消除可负担住房开发的障碍。

  纽约市三分之一的家庭是单身成年人,且有越来越多的纽约人独居。然而,纽约大部分住房有两间或更多卧室。必须增加单间公寓和一居室单元的供应,并为其他住房类型创造更大的灵活性。将围绕住房密度和*小单元规格改变法规,并拓宽微型单元和共享住房模式的途径。这些变化都能够为年轻人和老年人提供更多的住房选择。

  全美和许多州已修改了法律,以鼓励在现有住宅地块上开发低成本住房。无论被称为老奶奶房、微型住宅还是附属住宅单元,其目的都相同:让房主为自己的家庭和社区提供更多安全且经济的住房选择。纽约市政府也将探索路径,以鼓励在纽约市开发新增附属住宅单元。

  将空置酒店改造成新的支持性可负担住房,是为无家可归者和低收入纽约人增加住房选择的一种方式。*近,纽约州通过立法,允许启用未充分利用的酒店,为帮助满足住房需求提供了新的机会。纽约市正可以抓住这个独特的机会,充分利用资源,快速改造,以提供急需的住房。

  几十年来,纽约市都在以创新的区划激励措施鼓励经济适用房开发。纽约市将继续以崭新方式利用这些工具来解决住房供应和可负担性的迫切需求。城市政府将提出一揽子区划改革方案,以消除支持性和经济适用房开发的障碍。

  随着建设和维护成本上升、供应链问题和利率波动,对于纽约市经济适用房存量的增长和保有而言,联邦政府的计划和资源,比以往任何时候都更加重要。纽约市各个相关部门将继续与联邦政府合作,以确保得到满足纽约人住房需求的资源。

  纽约市政府将致力于实现住房公平——赋予所有纽约人真正的选择权,以生活在繁荣和多样化的社区中,公平地获益于诸多资源和便利设施,并享有高质量的生活。这就需要增加住房供应,尤其在那些邻近工作机会、交通设施、学校、公园和日常便利设施的社区中。目前纽约市大部分地区,包括毗邻重要交通设施和便利设施的社区,几乎没有任何新增经济适用房。而对公园、学校、医疗资源、文化设施和其他宜居性相关基础设施,许多社区存在投入不足的情况。纽约市政府将拟定计划并推动投资,以鼓励公平发展,将新住房开发项目作为社区重要资源和锚点。一方面,将为高需求社区提供大量住房、基础设施和服务投入;另一方面,在已经提供广泛服务和便利设施的社区,推进建设和保有经济适用房。

  随着2016年住房品质和可负担性区划(Zoning for Quality and Affordability,ZQA)的通过,纽约市取缔了许多停车位要求。在此之前,这些要求会增加经济适用房的建造成本。计划进一步减少停车所需的空间,交通便利的社区尤为如此。将人的需求优先于停车需求,将降低开发成本,使街道更安全,并能够创造更多的住房、服务和便利设施,有助于社区繁荣发展。

  过去四十年里,纽约市五个行政区周围的郊区新建住房越来越少。这给城市带来极大压力。需要依靠郊区来满足部分住房需求;而作为交换,郊区理应受益于良好的交通网络以及纽约市的就业机会和文化设施。当前纽约市住房危机,也与周边郊区缺乏购房和租房机会相关。城市将实施改革,借用多种工具,创造更多宜步行且充满活力的地方,并充分借助公共交通,在纽约大都市区的范围内化解纽约市住房危机。

  过去20年里,通过对经济适用房的投资,纽约市出资建造了约20万平方米的零售和社区设施空间。这些空间旨在为社区提供需要的便利设施和服务。但目前仍有许多空置。纽约市将采取更多措施,确保把这些商业和社区设施用于改善所服务居民的生活质量。将发展合作伙伴,更深入地了解社区优先事项,并跨机构合作,为社区提供诸如可负担的医疗保健和儿童保育、艺术和文化设施等。

  比如,缺乏可负担的高质量的托儿服务是一个对家庭、企业和经济产生长期影响的问题。父母,尤其是母亲的职业发展和收入潜力皆受困于此。新冠疫情既增加了托儿服务的需求,又使托儿服务变得更难获得。纽约市政府认识到,为中低收入父母提供更实惠的托儿服务至关重要,率先引入了两项新的税收优惠政策,刺激私营部门采取行动,在缺乏托儿服务地区提供。兴建托儿机构的业主将有资格获得财产税减免,为员工提供免费托儿服务或提供补贴的企业将有资格获得所得税抵免。将*大限度地利用这些新工具,与合作伙伴合作,在儿童保育需求未得到满足的社区,在可负担住房开发项目中设置托儿中心。

  今年3月,负责经济和劳动力发展的纽约副市长宣布设立纽约市SEED(公平和经济发展战略)基金,以为该市尚未在重要设施和服务方面进行公平投资的地区,提供生活质量改善和经济复苏项目。首席住房官员将与该项目合作,在转型资本投资的同时,支持经济适用房的建设和保有。毫无疑问,这一过程将确保在建造经济适用房的同时,提供良好的工作、基础设施和服务,以支持更公平的长期发展。

  过去40年中,纽约市已重新开发了数千个所有权转移给城市的空地。现在必须利用政府拥有的其他土地来*大限度地为极低收入家庭提供住房机会。比如,*近通过此类合作,将为日落公园片区增加50套经济适用公寓,建设于一间新扩建的图书馆之上,而前纽约警察局停车场将建造330套经济适用房和一个表演艺术中心。

  纽约市正在对经济适用房的宽带投资采取多管齐下的方法,为经济适用房的租户及其周边社区提供互联网服务。确保政府资助的新建住房项目必须设计和供应低成本高质量的互联网服务。

  老年人是纽约市增长*快的人口,预计到2040年将占纽约人口近六分之一。老年人和残障人士可负担且满足自身需求的住房选择更少。除了投资建造新的经济适用房和支持性住房外,纽约市政府还将采取新的战略,来更好地满足这类人群的需求。

  老年人租金增加豁免(SCRIE)和残疾人租金增加豁免(DRIE)对居住在租金管制公寓的老年人和残疾人的租金加以冻结的重要计划。纽约市一直努力扩大这两个计划的入选资格,但有许多符合条件可从中受益的家庭尚未注册。纽约市将探索入住经济适用房的纽约家庭自动注册的途径,并寻求简化注册和重新认证程序,扩大受益人群比例。

  支持性住房是为长期无家可归、精神残疾和/或身体残疾的纽约人终结无家可归状态的*有效的工具之一。 2015年,纽约市承诺到2030年建造15000套支持性住房,集中式公寓和分散式公寓各占一半。纽约市政府将遵守承诺,加快支持性住房开发,力争提前两年完成。

  支持性住房已帮助成千上万纽约人结束了无家可归状态。但还有许多人需要持续的住房服务,才能保持稳定居所,却不符合现有支持性住房所列明的条件。这使他们面临长期无家可归和在不同收容设施之间辗转的风险。这些人包括无家可归的老年人和青年、身体残疾或需要持续医疗服务的人,以及有刑事犯罪的人。纽约首席住房官员将利用住房和社会服务机构之间的合作伙伴关系,探索新的住房模式和现场服务,以更好地满足这类人群的需求。

  美国住房与城市发展部援助的房产,是纽约极低收入和极低收入人群的重要住房来源。纽约市政府将对这类房产提供联合支持,以帮助业主解决房屋翻新问题,并确保为老年人提供高质量的住房。

  保留低成本和可负担住房,对于确保健康和安全的生活条件、促进家庭和社区的稳定以及保护对可负担住房的投资至关重要。纽约市将确立积极而全面的保护方法,充分借助数据和社区合作伙伴,识别处于困境中的房屋,并帮助业主实现其住房的物理状况和财务状况稳定。

  独立住房业主或投资组合较小的住房发展基金公司合作社,通常难以获得私人资本来支持对住房的维护,从而使居住建筑面临长期质量风险。如果业主无法获得所需帮助,可能无法保住自己的房产,从而导致低价或可负担住房单元流失,并导致租户的住房稳定性受威胁。为确保存量住房的长期质量和可负担性,保护低收入纽约市民的健康、安全和住房稳定性,纽约市将加强对陷入困境的房东和住房合作社的援助,还将探索预警式检测方法,以便在危机出现之前识别并为面临风险的住房提供援助。

  纽约市七分之一的家庭(极大比例为黑人和西班牙裔家庭),住房存在多种缺陷,如经常出现害虫和霉菌、冬季供暖不足,以及含铅涂料问题。纽约市致力于解决这些长期存在的问题,提高其保护和修复急需维修的低成本住房的能力。

  比如,将僵尸房屋变成可负担住房。僵尸房屋指的是空置的小型破旧房屋,其所有者的抵押贷款严重拖欠。这类房屋聚集的社区,存在重大挑战,会导致房产价值下降,构成公共健康和安全风险,给城市带来财务负担,并导致城市住房短缺。纽约市许多僵尸住宅,集中在受2008-2009年止赎危机影响*严重的社区,主要是布鲁克林中部、皇后区东南部、北布朗克斯和斯塔滕岛北岸的有色人种社区。受新冠大流行影响,未来几年此类住房可能会增加。纽约相关部门将制定战略,推动僵尸房屋的收购和转型,使其变为可负担住房。

  适当的资产管理和监督,对长期保持现有可负担住房的可负担性及其财务和物理状况稳定性至关重要。 纽约市正投入更多资源来监督和保护这些资产,并将建立扩展能力,以提供更深入、更有针对性的监督和援助。

  纽约市相关部门制定了各种保护计划,以保持建筑物的财务和物理状况良好。鼓励更多业主从这些计划中获益,是支持对存量可负担住房保护的关键。为实现这一目标,将有针对性地扩大外联范围,以覆盖那些无法始终如一保持住房质量或物业即将到期的业主。还将通过简化和整合现有贷款计划和投资技术,帮助房东与私人伙伴建立新的合作关系,从而使房屋业主更容易参与房屋保护计划。

  房屋所有权是家庭累积财富和创造经济机会的重要工具。拥有房屋可以帮助家庭积累送孩子上大学所需的资产,为退休做储蓄,并在社区扎根。然而,随着房价中位数超过75万美元,纽约人购买房屋的机会极为有限。此外,现有房主如果拖欠抵押贷款或无法跟上维护成本,就无法获得房屋所有权,也会因此失去一项重要的金融资产,并且可能无法获得再次拥有房屋的机会。由于歧视性政策和贷款操作的遗留问题,有色人种社区多年来被排除在拥有住房的机会之外。所以,帮助社区拥有住房,以此积累和维持财富,是一项重要的种族平等目标。纽约市政府将推进一系列计划,以加强低收入家庭和有色人种家庭获得负担得起的房屋所有权的机会,并帮助现有房主得以留住自己的住房,并保持房屋质量。

  纽约市的房屋拥有率为31%,是全美平均水平的一半。虽然房屋高租住率对一个快速发展的城市有很多好处,但缺乏住房所有权,特别是对有色人种而言,导致了巨大的财富差距,将许多居民赶出城市,并使得许多低收入和中等收入者无法得到拥有住房所提供的稳定性和财富积累。纽约市将优先考虑新的资金和资源,用于促进市民获得可负担住房的所有权。

  许多低收入和中等收入的房主无法承担不断上涨的住房维护成本和财产税,需要得到帮助。这种需求在 新冠大流行期间有所增长,这给许多低收入房主带来了不稳定。不断加剧的通货膨胀和供应链限制,使住房维护比以往任何时候都更加昂贵。纽约市将扩大并推出一系列计划,以帮助现有房主处理小型居住建筑的物理和财务状况相关问题,防止丧失抵押品赎回权并造成流离失所。

  比如,启动HomeFix 2.0计划。纽约住房局在合作伙伴的资助下启动了HomeFix计划,以帮助拥有一到四个单元的小型住房建筑的中低收入房主,为房屋维修提供资金。该计划涵盖住房翻新,包括更换窗户和供暖、热水以及屋顶维修,还包括帮助老年人对住房进行适老性改造。参与此计划的房主还将获得技术援助,例如财务咨询、施工管理和其他个性化服务。

  又如,创建全纽约市房主服务台。服务台是纽约住房局与纽约市社区中心合作,在布鲁克林中部、皇后区东南部和北布朗克斯部分地区开展的试点项目。2017年以来,该计划已为1400多名房主提供了从维修贷款到防止止赎的法律咨询等服务。

  共有产权模式旨在为家庭提供更广泛的所有权,并使社区能够在促进长期负担能力的同时积累财富。纽约市正在了解可以嵌入住房政策的共有产权住房模式。包括允许陷入财务困境的房主,在非营利或社区土地信托的帮助下得以稳定其财产并留在家中的计划。

  比如,支持社区土地信托(CLT)。CLT是为拥有土地并维持对土地上的住房、企业和其他用途的控制和监督而成立的非营利组织。CLT可支持将可负担住房出售给符合资格的买家,从而创造财富积累机会,同时保留土地所有权,以确保房屋的长期可负担性。还可为在抵押贷款支付或持续维护中面临困难的房主提供财务支持和咨询,这可以降低犯罪率和止赎率。

  虽然拥有住房有助于纽约市民创造财富,但该市大多数家庭目前都是租房者。确保纽约租房者的住房和金融稳定至关重要。纽约市政府将执行一系列战略来实现这一目标,特别关注*需要帮助的低收入租房者。

  对于大多数低收入纽约人来说,住房是*大开支。太多的纽约人承受着沉重的租金负担,收入有限的家庭无法在其他必需品上开支,也无力承受任何紧急情况。本计划中许多举措,旨在降低纽约市低收入居民的住房成本,同时致力于增加纽约居民的收入,为他们提供更强大的经济基础,从而可以承受住房成本。

  “租金报告”是向消费者征信机构报告按时支付的租金。该工具为租户提供了改善信用的新途径,为解决低收入家庭信用评分中持续存在的种族差异提供了平台,并帮助租房家庭建立了购买房屋所需的信用。纽约市将试点向城市资助的可负担住房租户提供租金报告服务。为租房者提供一条途径,把按时支付租金行为反映在信用评分中。

  住房提供了巨大的经济机会,可以用来促进种族平等和包容性增长。可负担住房不仅对居住其中的居民提供支持,还对建设、维护和服务于这些开发项目及其周边社区的当地企业和公司提供支持。上一财年,纽约市在保障性住房方面的投资,雇佣了近3万名临时建筑工人,并创造了500多个长期工作岗位。

  为推进包容性经济机会和公平增长目标的实现,纽约市将促进少数族裔和女性拥有的商业企业和非营利性社区发展组织的参与,特别向由黑人、土著和有色人种居民领导的非营利组织倾斜。此外,还将推进合作伙伴关系,并支持相关组织。随着纽约住房管理局为可负担住房开发寻找新地点,拥有可开发土地的非营利和宗教组织,成为提供新增住房机会的重要来源与主要合作伙伴。许多组织都对支持经济适用房有着使命感,但缺乏房地产开发经验。纽约住房管理局将提供帮助,并对接开发过程所需的资源和专家。

  早在2019年纽约市政府颁布的“纽约2050总规”之中,就有标题为“活力邻里”的纽约住房专门篇章。在此,借用本人为这一篇章的中文版撰写的导语作为结尾。

  卡尔维诺在《看不见的城市》中这样描述一个名为克洛艾的城市:在街上走动的人们彼此都互不相识。每次碰面时,他们想象着有关于对方的各种情况。可是,竟然谁也不和他人打招呼问候。他们的目光相遇时,仅仅彼此对视一秒钟,然后转移视线,去寻求其他的目光,永远不会停留。

  大都市之中个体疏离与原子化状态由来已久。大城市的市民,或会抱怨自己如同庞大城市机器中一个小小的螺丝,然而人们每天都要回到住处,他们归根结底属于某一邻里社区。每个人,对于家庭,对于邻里而言,都应该是重要成员。在因庞大而冷漠的城市中,邻里住区成为可供人缔结亲密关系的微小单元,是市民培育归属感与凝聚力的宝贵机会。纽约2050总规中的“活力邻里”篇章,正是回答如何让纽约市民各得其所,在大都市中有心有所属的邻里住区中安居。

  这相当于为纽约市民做出“安居”的承诺,包含4项倡议如下:确保所有纽约市民都可拥有可负担得起的安全住所;确保所有纽约市民共享邻里住区开放空间和资源;提升邻里安全责任共担意识,为邻里赋予更多提升政策;鼓励和促成立足于社区的规划和战略的制定。

  为每一位市民提供可安居的活力社区,是颇具挑战性的任务。这意味着首先应补齐当前的住房缺口,同时还需为增加的人口提供可负担的居所。此外,还要通过公园、图书馆、社区服务中心等多样邻里设施的营造,为所有住区的居民提供相遇与共享的场所。着眼于此,纽约2050总规中既有巨型解决方案,又有细密网络修补。巨型方案在于,到2050年时,新建和保有30万套经济适用房,同时提供10万个常规薪资的工作岗位。而细密网络修补则在于,建成覆盖全城所有邻里住区的高品质开放空间体系:让公园、广场、滨水区、住家、工作场所相连;让骑行步行网络安全相连;让隐蔽的灰空间激活并释放出来;让低收入住区得以拥有丰富的文化资源。

  提升大城市的包容性和可负担性,为市民安居谋划,在大都市中为原子化的市民营造宝贵而稀有的归属感,任重而道远。这不仅是纽约,也是当今任何一个国家中的大城市所面对的普遍性问题。任重而道远,这一问题可能永远无法完全解决,但必须付出持续努力。


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